ФИНАНСОВЫЙ РЫНОК: Реформирование регулирования. Алексей Саватюгин

Алексей Саватюгин
04 ноября 2003

Нынешний текст заключает серию из трех статей, посвященную анализу современного состояния финансового рынка и возможным путям решения его проблем. Предыдущие статьи были опубликованы в "Ведомостях" N 192 от 21 октября и N 197 от 28 октября.
В предыдущих статьях цикла мы рассмотрели основные проблемы, стоящие перед российским финансовым рынком. И выяснили, что проблемы эти носят в основном субъективный характер, т. е. прежде всего это проблемы, связанные с недостатками в регулировании рынка. Следствием всех этих проблем являются принятие неэффективных или запаздывающих государственных решений, падение авторитета государственной власти, распространение коррупции (как потенциальное, так и реальное), формирование круга лояльных регуляторам компаний, имеющих преимущества перед другими участниками рынка. В итоге участники рынка несут дополнительные издержки на ведение бизнеса и уплаты административной ренты, которые в конечном счете перекладываются на потребителей финансовых услуг. Рынок становится еще более дорогим и менее открытым, инвестиции не аккумулируются, эффективный собственник не появляется.
Какие же пути можно предложить для решения проблем регулирования финансовых рынков?
Первое - это постоянная координация действий органов исполнительной власти при регулировании различных сегментов финансового рынка. Во вчерашнем номере "Ведомостей" ("Неадекватный сектор", от 3. 11. 2003) были описаны подходы ФКЦБ и МЭРТ к данному вопросу. Действительно, оба уважаемых ведомства предлагают создание единого органа по выработке государственной политики в области финансовых рынков. Но следует отметить, что авторы этой статьи сделали одну примечательную оговорку. Они упорно называли этот орган меТарегулятором. Однако в ведомственных концепциях речь идет о меГарегуляторе. Так вот, меГарегулятор - это большой регулятор, а меТарегулятор - это то, что между регуляторами. Нам представляется, что оговорка совершенно правильная - плодить бюрократических супермонстров пока преждевременно, а находить компромиссы между ведомствами давно пора. На первом этапе возможно создание межведомственной комиссии (МВК) при правительстве РФ в составе представителей действующих регуляторов - МЭРТ, Минфина, ЦБ РФ, ФКЦБ, МАПа и Минтруда. К полномочиям данной МВК среди прочего можно отнести установление требований к раскрытию информации, системе лицензирования и системе отчетности, выработку единой правительственной позиции по законопроектам в области финансовых рынков, определение базовых подходов к структуре портфелей при инвестировании активов и пр.
Второе - перенос тяжести регулирования профессиональных участников рынка с государства на саморегулируемые организации. Установление стандартов деятельности, требований к профессионализму персонала, выработка кодексов профессионального поведения и мониторинг их соблюдения - это неотъемлемые функции саморегулируемой организации. Абсурдно, когда кодекс этики принимается правительством и затем насильно внедряется отраслевым ведомством. Этические (впрочем, как и эстетические) нормы и принципы вообще не могут спускаться сверху, это исключительная прерогатива самого сообщества. При этом саморегулируемые организации должны быть реально независимы от регулятора рынка и избавлены от других видов профессиональной деятельности (например, деятельности по организации торговли).
Третье - установление системы обратной связи между властью, бизнесом и обществом (в том числе потребителями и законодателями). Разумно перенести на госорганы практику хозяйствующих субъектов, которые ежегодно (по требованию закона) устанавливают приоритетные направления деятельности, а по итогам года отчитываются о проделанной работе перед собственниками, в нашем варианте - перед рынком, не говоря уж о законодательной ветви. Также следует ввести обязательную публичную отчетность и для всех организаций, аффилированных с регулятором, а также уполномоченных им на выполнение каких-либо действий в отношении участников рынка. Кроме того, полезно ввести практику проведения периодической общественной экспертизы деятельности регуляторов с участием представителей саморегулируемых организаций, независимых экспертов, участников рынка, потребителей. И, наконец, предусмотреть обязательную открытость всех конкурсов на доступ к ресурсам, проводимых регулятором, при этом решение о проведении конкурса должно приниматься правительством или МВК, а его необходимость (т. е. целесообразность введения ограничений на доступ к этим ресурсам) должна быть публично доказана.
Четвертое - развитие системы неадминистративных методов повышения надежности рынка. В настоящее время государство считает, что повышать надежность и устойчивость участников рыночного процесса можно простым повышением требований к финансовым показателям деятельности компаний. Это самый простой путь, но и самый затратный и неэффективный. Гораздо лучше с этой проблемой справилась бы система страхования профессиональной ответственности профучастников, развитая система независимых рейтинговых агентств и профессиональных третейских судов.
Пятое - разделение функций регулирования и надзора. Дело в том, что государственный орган, отвечающий за регулирование рынка (установление правил игры), не может эффективно совмещать эту функцию с функцией надзора за соблюдением правил. Орган надзора объективно стремится в лучшем случае к сохранению статус-кво, а часто лишь к ужесточению норм и требований, к укрупнению и сокращению общего числа объектов надзора, к ограничениям на вход на рынок. Орган же регулирования должен действовать в интересах развития рынка, его совершенствования, усложнения рыночной структуры, появления новых участников и инструментов. Для преодоления подобного конфликта интересов предлагается отделить функции регулирования рынков от функций надзора, контроля и правоприменения. Например, передать функции установления правил игры в МВК или в МЭРТ как в единственное заинтересованное министерство, не имеющее надзорных полномочий. Функции же сбора отчетности и мониторинга выполнения правил сохранить за соответствующими отраслевыми регуляторами. На следующем этапе можно будет говорить о переходе к единому органу надзора на финансовых рынках, которому передаются соответствующие функции банковского надзора ЦБ, Росстрахнадзора, инспекции НПФ, ФКЦБ и прочих ведомств. При этом происходит существенное сокращение полномочий отраслевых ведомств, и они смогут сосредоточиться на выполнении тех функций, для которых и предназначены.
Наконец, последнее - снижение полномочий отдельных ведомств при принятии решений в области регулирования рынка. Это достигается, во-первых, расширением сферы регулирования прямыми нормами закона или постановлениями правительства в ущерб регулированию подзаконными ведомственными актами. Во-вторых, введением системы ответственности (в том числе материальной) за необоснованные действия регулятора, приведшие к ущемлению прав или ущербу для участников рынка, инвесторов или эмитентов.
Все эти меры хороши, прежде всего тем, что для их осуществления достаточно лишь политической воли и не требуется почти никаких финансовых ресурсов. Административные проблемы решаются административными методами. Выгода же от них вполне материальная: существенное снижение непроизводительных издержек бизнеса, развитие здоровой конкуренции, формирование предсказуемой правовой среды, повышение привлекательности финансовых рынков как сферы профессионального бизнеса и, как следствие, повышение инвестиционной привлекательности страны.
Автор - генеральный директор Центра исследования финансовых рынков; член правления Гильдии инвестиционных и финансовых аналитиков; член правления Ассоциации центров экономического анализа.